На 18.05.2006 вестник "Дневник" любезно публикува една моя прогноза за това какво ще се случи с ФАР, ИСПА, САПАРД, както и по-общо с европейските инвестиционни пари: инвестициите в развитието се вземат на ръчно управление от Брюксел, а усложнените процедури и срокове удържат за дълго време степента на усвояване на адресираните за България средства на много ниски, и на практика – безполезни – нива. Ето случва се.
- - - - - - - - - - - - - -

ЗАЩО СЕ ПОЯВИ НОВ ЧЕРВЕН ФЛАГ В МОНИТОРИНГА

Васил Гарнизов

 в-к "Дневник", 18.05.2006

Последният мониторингов доклад на Еврокомисията прибави нов червен флаг към традиционните критики относно борбата с организираната престъпност, корупцията и измамите, а именно по отношение на финансовия контрол върху бъдещото ползване на европейските структурни и кохезионен фондове (Глава 28). В предходния доклад от октомври 2005 с червено бяха отбелязани процесите по изграждането на административните структури за управлението на средствата, които са регламентирани в Глава 21 "Регионална политика" от присъединителния договор. Сега тези забележки са отпаднали, но за сметка на това се е появила нова твърде категорична оценка. Докладът твърди не просто, че няма напредък, а че ситуацията с контрола върху разходите за структурни действия се е влошила. За какво всъщност става дума.

Старата критика бе основана най-вече на безпокойството на съюза относно недостатъчно ефективното прилагане на законодателството и процедурите в областта на обществените поръчки, концесиите, многогодишното бюджетно планиране и гъвкавостта на бюджета. Редом с това, доклада отчиташе, че липсват някои структури  към управляващите органи и не е налице делегиране на задачите на междинните звена, особено на регионално и местно равнище. Някои от вече изградените административни структури на централно, регионално и местно равнище се оценяваха като слабо подготвени за бъдещата им роля в структурните фондове. Подчертаваше се още, че по отношение на финансовото управление и контрола са налице съществени пропуски относно предприсъединителните фондове – ФАР, ИСПА, САПАРД – което  поражда сериозно безпокойство относно способността на България да управлява Структурните фондове и Кохезионния фонд по стабилен и ефективен начин.

Именно този последен момент от миналогодишния мониторинг е обект на особено внимание в новия доклад. Очевидно правителството се е справило добре с изграждането на необходимите административни звена, но е влошило допълнително прогнозата относно структурните фондове. Новият момент тук е в подчертаването на нови заплахи и израза на нови безпокойства. В октомврийския доклад рискът се разпознава главно като отнасяш се до България и нейната способност да се ползва от подкрепата на съюза за участие в общата структурна и регионална политика. Неспособността на страната ни да управлява фондовете по стабилен и ефективен начин вреди повече и пряко на нас, отколкото и косвено на страните членки.

В новия доклад акцента на риска е преместен в посока интереса на общността. Вече не се говори за възможните загуби на България, което в края на краищата си е наш проблем и в наш интерес – на българския данъкоплатец и българския бизнес – а се говори за възможни щети и злоупотреби с пари на европейските данъкоплатци. “Контролът върху разходи за структурни въздействия” е поставен в пряка връзка като форма на пряка защита на “европейските финансови интереси”.

Рискът за европейските финансови интереси произтича от същественото новите взаимоотношения между страната ни и съюза след присъединяването. Ако в предприсъединителния период повечето от проектите, процедурите, договорите и плащанията се одобряваха предварително от делегацията на ЕС в София или пряко от Брюксел, то след пълноправното членство тази форма на предварителен контрол (ex-ante control) отпада и се се замества изцяло от действието на собствените ни закони, правила и процедури. Ако те не са наред, ако не са достатъчно детайлно разрбатотени, ако не са прозрачни, ако предполагат двусмисленост или оставят отворена врата на субиктивна преценка на администрацията, тогава се появяват съмненията за злоупотреба с европейски финансови средства.

За да се предотврати това, в периода на подготовката си членство всяка кандидатка трябва да разработи Разширена децентрализирана прилагаща система (Extended Decentralised Implementation System, EDIS) първо за изпълнението на предприсъединителните фондове – главно за ФАР и ИСПА – а после и за действието на самите структурни фондове след постигането на пълноправното членство. Специално трябва да се подчертае, че в случая децентрализирана се прилага по отношение на Брюксел (а не по-отношение на българските общини), което означава значително опростяване на процедурите и съкращаване на сроковете за одобряване, договориране и разплащане по конкретните проекти.

Веднъж изградена, тази система трябва да бъде акредитирана (одобрена) от Европейската комисия, като това се разглежда като инструмент именно на защита на европейския финансов интерес. Да бъде акредитирана една агенция по EDIS, това означава, че е получила свидетелство за съответствие с общите принципи, разбираниея и процедури за харчене на публични средства за публични цели.

У нас такива институции, които трябваше да бъдат акредитирани има в доста министерства. Изпълнителни агенции по ФАР има Министерството на регионалното развитие и благоустройството (ФАР “Икономическо и социално сближаване” и ФАР “Трансгранично сътрудничество”, Министерството на икономиката и енергетиката, Министерството на труда и социалната и министерството (ФАР “Икономическо и социално сближаване”) и Министерството на финанси, където трябва да бъде акредитирано Централното звено за финансиране и договаряне. Редом с тях съществуват и изпълнителни агенции по програмата ИСПА: отново в регионалното министерство (относно водния сектор), екологията (големите екологични проекти), транспорта (големите транспортни проекти) и  агенция “Пътища”.

Изпълнителните агенции по програмата ИСПА вече са изпратили своята документация в Брюксел и чакат одобрение или отхвърляне, докато нито една от изпълнителните агенции по ФАР не готова със своята документация, нито за предприсъединителните фондове сега, нито за структурните фондове утре. А документацията е доста сложна, защото трябва да взема предвид конкретните проекти, които ще се осъществяват, и да описва всички възможни процедури, стъпки и формуляри, по които бизнеса и другите избираеми организации ще могат да кандидатстват за средства. Голяма и задължителна част от тази документация влиза под формата на конкретни ръководства и наръчници, например в тъй наречените PIM (Project Implementation Manual) и POG (Project Operational Guidelines).

Тази работа е сложна и изисква от българската голяма предварителна яснота кой точно какво ще прави, по какви процедури и срокове, кой и как го контролира, каквато яснота доскоро липсваше. Ние на практика изчерпахме голямата част от предприсъединителния период, без да сме ползвали предприсъединителните инструменти. С други думи, пропуснахме възможността да се подготвим добре и за самите структурни инструменти. Този сериозен пропуск и това тежко забавяне се случи още по времето на предишното правителство, което взе грешно решение с дългосрочни последици.

То разгради старата система на координация и подготовка за структурните и кохезионния фонд и изгради една изцяло нова. До 2001 г., отговорно за тази подготовка бе министерството на регионалното развитие, а в последствие – финансовото министерство. Още когато се подготвяше това решение, комисията предупреди, че то ще доведе до сътресения, загуба на време, хора и темпо, както и че то ще има дългосрочни последствия. Въпреки това, правителството на НДСВ пое риска, който породи последствията, адекватно отразени в последния мониторингов доклад. Особено неблагоприятна роля изиграха и конкретните кадрови решения – за основен координатор по подготовката за структурните инструменти бе назначена Боряна Пенчева, чийто неадекватен професионален опит и личностни характеристики са сериозна част от проблема. Следователно важна част от решението е незабавното и отстраняване и заместване с човек по-подготвен и по-подходящ за тази работа.

Когато говорим за подготвеността на страната ни за ползване на структурните инструменти на съюза, трябва специално да отбележим, че нито една от десетте страни от последната вълна на разширяването на бе готова с разработването на своя Разширена децентрализирана прилагаща система (EDIS). Но те получиха допълнително време, с каквото България и Румъния не разполагат. Освен това, след последното разширяване настъпиха промени в регламентите, които допълнително усложняват нещата и ни поставят пред нови предизвикателства.

Трябва също така да се каже, че ако страната ни реши останалите въпроси, белязани с червен флаг в последния мониторингов доклад, това би дало отражение и върху въпроса за защитата на европейския финансов интерес. Общите гаранции за намаляване на корупцията и за разбиване на организираната престъпност вероятно ще намалят и подозренията за бъдещи възможни злоупотреби със средства от структурните и кохезионния фонд. Освен това, съществува вариант, при който, ако все пак ни приемат от 1-ви януари 2007 г., а нашите изпълнителни агенции не са акредитирани относно Разширената децентрализирана прилагаща система, да се спрат или намалят значително средствата предназначени за България. Възможно е също, за нашия случай да бъде прилагано съвсем друго практическо ръководство и процедура, тъй наречения PRAG, по който се осъществяват проекти с европейски пари извън Европейския съюз.  Ако това се случи, степента на ефективно, ефикасно и стаблилно усвояване на средства за развитие и участие в общата структурна и регонална политика на съюза ще спадне значително. Това е така, защото по този Practical Guide не само за всеки проект се изисква предварително одобрение от Европейската делегация или Европейската комисия, но и защото неговите процедури са значително по усложнени от досегашните процедури по програмата ФАР. Което от своя страна означава, че инвестициите в развитието се вземат на ръчно управление от Брюксел, а усложнените процедури и срокове удържат за дълго време степента на усвояване на адресираните за България средства на много ниски, и на практика – безполезни – нива.